Luuk van Middelaar, Een Europees pandemonium. Kwetsbaarheid en politieke kracht. Brussel, Groningen, 2021
Dit boek bespreekt de manier waarop de Europese Unie is omgegaan met de coronacrisis, en hoe ze erdoor veranderd is. De schrijver doet dit met een naar mijn beleving zeer precies en verhelderend begrippenapparaat, waarmee hij de verschillende aspecten van de vloed van gebeurtenissen nauwgezet weet te analyseren.
Hij heeft hiervoor al twee andere boeken over de EU gepubliceerd, De passage naar Europa, geschiedenis van een begin in 2009 en Improvisatie & Oppositie. De nieuwe politiek van Europa in 2019, ik neem aan dat hierin dit begrippenkader ontwikkeld is.
Hij begint met onderscheid te maken tussen ‘regelpolitiek’ en ‘gebeurtenissenpolitiek’. ‘Regelpolitiek’ is de oorsprong en de kracht van de EU, en komt voort uit haar ontstaansperiode waarin depolitisering van de vraagstukken bovenaan stond en de omgang tussen de landen steeds ingekaderd werd in regelingen, akkoorden en afspraken. Dit alles onder de paraplu van de Verenigde Staten die internationaal de dienst uitmaakte en namens en samen met de West-Europese landen in een koude oorlog met de SU verwikkeld was. ‘Gebeurtenissenpolitiek’ is het als gemeenschap reageren op wat er op ons afkomt, en improviserend daar een antwoord op zien te vinden. Beide vormen van bestuur hebben hun bestaansrecht, de regelpolitiek leidt tot een betrouwbare overheid, ze is voor de burgers voorspelbaar, ze weten wat ze ervan te verwachten hebben en wat al dan niet is toegestaan. Maar de benadering schiet te kort als er daadkrachtig gereageerd moet worden op snel wijzigende omstandigheden.
Er zijn drie grote verschillen tussen regelpolitiek en gebeurtenissenpolitiek. Ten eerste is daar de factor tijd: er moet snél gehandeld worden, morgen kan het te laat zijn. Een ander belangrijk verschil is de betrokkenheid van het publiek. Opeens is er belangstelling voor wat de unie doet. Haar optreden is opeens een publieke zaak, een res publica. En een derde verschil wordt gevormd door de spelers. Niet de Brusselse ambtenaren of de Commissie, maar de regeringsleiders zijn aan de beurt. In tijden van crisis wordt governance tot government, van ambtelijke bevoegdheid naar politieke verantwoordelijkheid. ‘Events, dear boy, events,’ zo luidt bij geruchte het antwoord van de Britse premier McMillan op de vraag wat de grootste bedreiging voor zijn regering zou zijn. Het is voor de EU niet anders. Events, gebeurtenissen, kunnen niet altijd beantwoord worden met regelingen en beleid, ze vragen in eerste instantie vooral beslissingen, keuzes, moed en vastberadenheid.
Europa begon als belofte: de belofte van nooit meer oorlog. Economische belangenvervlechting zou oorlog materieel onmogelijk maken. Het is de redenering die Duitsland ook steeds gehanteerd heeft in de relatie met Rusland: economische belangen zullen oorlog onrendabel maken. We weten deze dagen dat die redenering geen zeggingskracht heeft voor mensen die voor hoger doelen, bijvoorbeeld het uitwissen van een land en volk, oorlog willen voeren.
De belofte ging gepaard met een aantal taboes: het inroepen van het nationaal belang, het benoemen en erkennen van verschillen tussen landen, het spreken over een Europese regering en het benoemen van een buitengrens. Taboes die met de belofte van een nieuwe en open toekomst van Europa hand en hand gingen. Maar zeventig jaar na dato zijn deze taboes achterhaald, zitten ze een begrip van wat er gebeurt en van wat nodig is in de weg.
Het door gebeurtenissen gedreven Europa begon met de val van de muur. Deze leidde tot een nieuw begin, van Europese Gemeenschap naar Europese Unie. Er ontstonden drie nieuwe lijnen: de Unie ging zich om veiligheid bekommeren. De oostelijke uitbreiding was niet alleen economisch gemotiveerd, maar ook en vooral politiek. Ten tweede kwam er een gemeenschappelijke munt. Ook dit was een politiek besluit, en voor bijvoorbeeld Frankrijk een toetssteen voor de gehechtheid van Duitsland aan de Unie. De munt moest, als elke munt, buiten de politiek van de dag gehouden worden, dus er kwam een onafhankelijke Centrale Bank. Ten derde vond er een politisering van de instellingen plaats: het Europese Parlement en de Europese Raad, de vergadering van gekozen regeringsleiders, kregen een belangrijker rol. Er kwamen rechtstreekse verkiezingen van het Europese parlement, en de Europese Raad kreeg formele verantwoordelijkheden, met name voor internationale politiek en justitiebeleid. Maar wie het hoogste gezag bekleedt bleef en blijft onduidelijk: ‘politisering zonder regering’ noemt De Middelaar het treffend. Strijd tussen het Europese Parlement en de Europese Raad (de ‘toppen’) is een permanent kenmerk aan het worden.
De Middelaar noemt vier crises in het recente verleden waarin de oude vorm van politiek bedrijven in Europa niet meer voldoet, omdat er geen antwoord gevonden kan worden op wat zich voordoet.
Ten eerste is daar de eurocrisis, die van 2008 tot 2012 Europa in zijn greep houdt. In deze crisis nemen de regeringsleiders besluiten die korte metten maken met de bestaande taboes: een centraal bankentoezicht, een massief reddingsfonds, en het ‘gedogen’ van de aankoop van staatsschuldpapieren door de Centrale Bank.
De Oekraïnecrisis van 2014, met de Russische inname van de Krim, en de vluchtelingenstroom in 2015-16 brengen het thema van de grenzen van de Unie op tafel. ‘Onontkoombaar verliest ze haar onschuld’, schrijft De Middelaar, en ik vind dat een mooie formulering voor de harde vaststelling dat geopolitiek en moraal niet altijd op één lijn blijven.
In de Atlantische crisis, veroorzaakt door het brute optreden van Trump en door de Brexit, blijkt Europa eensgezind te kunnen optreden, en dringt het besef door dat het een eigen rol op het wereldpolitieke toneel heeft te spelen. Merkel benoemt dit besef, en het is belangrijk dat juist Duitsland dit doet, en als Europese verantwoordelijkheid neerzet.
Als het coronavirus Europa binnensluipt en het stormenderhand verovert, is de in het begin vaak naar voren gebrachte redenering ‘volksgezondheid is geen gebied waar Europa een taak heeft, dat is een verantwoordelijkheid van de nationale regeringen’ geen sterke of vertrouwenwekkende reactie. Van Middelaar stelt vast, dat dit feit weliswaar klopt, maar dat de Europese burgers iets anders verwachten: gebeurtenissenpolitiek boven regelpolitiek. Of het nu formeel een zaak van de afzonderlijke regeringen is of niet, het wordt van de Europese politiek gevraagd te handelen. En al improviserend komt dit handelen inderdaad tot stand.
De Middelaar volgt dan vervolgens de verschillende stappen die hierin gezet worden, de instrumenten die ontwikkeld worden, de dilemma’s en conflicten, de onhandigheid ook om dit nieuwe terrein te betreden, op de voet en gaat ze met het boven geschetste begrippenkader te lijf. Dit levert heel heldere en scherpe analyses op van wat er mis gaat en van wat er goed gaat, wat er op het spel staat voor de Unie als Unie, en hoe een politieke openbare ruimte ontstaat waar zichtbaar handelend wordt opgetreden.
Als voorbeeld komt het toenemend hanteren van een gezamenlijke buitengrens. Dit staat dwars op het beginnersgeloof van een open toekomst met een hartelijk uitnodigingsbeleid, maar blijkt nu nodig. Het gaat regelrecht van epidemiologische adviezen naar een buitenlandstrategie. ‘Zo ervaart een politieke orde zichzelf dankzij een gedeeld buitengrens als body politic’.
Ook in de financiële regels van de Unie verandert er wat. Hoekstra berispt, in goed Nederlandse traditie, maar ondertussen doet Merkel iets heel anders. Zij stelt: ‘het kan Duitsland alleen goed gaan wanneer het ook Europa goed gaat.’ Het rijke Duitsland berispt niet, maar gaat meer bijdragen aan de Europese Uniebegroting. De Unie is een Schicksalsgemeinschaft, draagt ze daarmee uit, en in crisissituaties als deze krijgen zwakkere broeders een helpende hand toegestoken. En het coronaherstelfonds, te financieren door centrale schulduitgifte, komt er. Bijzondere situaties vragen om bijzondere besluiten. En deze besluiten liggen de basis voor het handelen in komende situaties.
De Middelaar noemt drie voorwaarden voor succesvolle politieke improvisatie, het onvoorziene handelen dat nodig is in onvoorziene omstandigheden, gebeurtenissenpolitiek. (i) Er moet eenheid en gezamenlijke verantwoordelijkheid zijn, als één namens allen spreekt moeten de anderen niet direct met andere verhalen komen; (ii) er moet ‘vormwil’ zijn, vastberadenheid, we doen het zo en niet anders, en (iii) de beslissingen moeten gefundeerd zijn op de grondtonen van historische verhalen en begrippen die het publiek herkent. In deze context zijn het de begrippen solidariteit en verantwoordelijkheid.
De openbare ruimte rond de coronacrisis is Europees is geworden. Handelingsvermogen versterken, dat is voor Europa steeds de les uit een crisis, en er worden nieuwe uitvoerende structuren opgezet.
Snelle en robuuste besluitvorming is de tweede eis die crisispolitiek stelt. Ook hier ontwikkeling. De belangrijkste organen hebben vaste voorzitters gekregen. Ook de Eurotoppen zijn stapsgewijs geformaliseerd, en in 2011 door alle lidstaten erkend. Voor crisissituaties werd een ‘Integrated Political Crisis Response’ mechanisme opgezet, dat bij de coronacrisis weer operationeel is geworden.
Mét dat er een publieke ruimte ontstaat, is ook duidelijke oppositie nodig. Oppositie vervult vitale functies: brengt evenwicht van checks and balances, houdt politici bij de les, en laat het publiek zien dat het beleid keuzes zijn en dat die keuzes ook anders kunnen uitvallen. Als deze klassieke oppositie er niet is, er geen ruimte voor gemaakt is, ontstaat er principiële oppositie, tegenkrachten die de legitimiteit van het de politieke orde als geheel in twijfel trekken. In de coronacrisis blijft de oppositie echter in het nationale kader. Er is geen oppositie op het Europees toneel.
Frustratie over de traagheid van Europa’s metamorfose naar handelingsbekwaamheid is voorstelbaar. Europa heeft een sterk verhaal nodig over de Europese res publica. Zonder dat blijft het reageren op gebeurtenissen ad hoc, en kan preventie al helemaal niet op de agenda komen.
Geopolitiek
De drang om echt als Europa op te treden komt echter van buiten. Vier dingen worden voorjaar 2020 duidelijk:
- Europa is ditmaal niet de redder in nood, maar zelf slachtoffer
- VS is ditmaal afwezig en verkeert zelf in nood
- China speelt de rol van redder
- Een weldoener kan eisen stellen
Europa’s geografisch en historisch besef is geschokt. Een postatlantische blik op de VS en een postkoloniale blik op China zijn beide nodig.
China doet aan mondmaskerdiplomatie. En er klinkt tromgeroffel als China ons iets brengt, mondkapjes bijvoorbeeld, maar omgekeerd wordt dat door China verboden. Duidelijk wordt: China heeft wel een Europapolitiek, maar Europa heeft geen Chinapolitiek. Trump is er vooral op uit China te beschuldigen, en zo zit Europa klem.
Europa beseft echter wel, dat ze bepaalde afhankelijkheden moet verminderen. ‘Zonder strategische autonomie geen narratieve soevereiniteit’, zo formuleert Van Middelaar puntig. In deze imperiale strijd moet Europa ook gebeurtenissenpolitiek gaan bedrijven – ‘als speler met macht en een verhaal’. Mooi dat hij dat verhaal steeds benoemt als deel van de politiek.
Gekoloniseerd door China
De afgelopen decennia vertaalt China’s economische welvaart zich steeds nadrukkelijker in politieke macht. Dat bleek heel duidelijk bij de bankencrisis van 2008. Europese regeringen hadden geld nodig, en China voerde met hen steeds afzonderlijk gesprekken, een oude diplomatieke traditie van China, om met zwakkere buurstaten één-op-één-relaties aan te gaan. De Chinese aankoop van de Griekse haven van Piraeus mag als gezien worden als strategische misser van de Europese gezamenlijkheid; voor een spotprijs verwierf China een geopolitieke troef, de start van het maritieme deel van de Zijderoute.
Maar pas toen China voor miljarden de Duitse robotproducent Kuka kocht, ging Europa nadenken over een gezamenlijke respons. Er werd een mechanisme voor screening van buitenlandse investeringen opgezet. China wordt niet met name genoemd, maar het is niet moeilijk raden dat het vooral om meer controle op de Chinese economische macht in Europa gaat. Ook begon regelmatig de term ‘strategische autonomie’ op te duiken, door Van Middelaar een ‘opmerkelijke conceptuele doorbraak’ genoemd. Plotseling hoorde een eigen Europese buitenlandpolitiek kennelijk tot de Europese publieke zaak. De coronacrisis heeft deze trend alleen maar versterkt.
Drie kenmerken van China’s strategisch denken worden duidelijk. Ten eerste is daar het langetermijndenken. China denkt niet in jaren of verkiezingscycli, maar in decennia en eeuwen. Dit geldt naar het verleden toe, maar ook naar de toekomst.
Een tweede kenmerk is centralisme. De partij is machtiger dan de staat, beheerst het staatsapparaat, het leger en de vele staatsbedrijven. Geen vrijheid, maar wel een eenduidige boodschap, naar de eigen bevolking en naar de wereld.
Een laatste kenmerk: een geïntegreerde visie. Politiek, economie en veiligheid vormen een vanzelfsprekend geheel. De Belt-and-Road-strategie is een voorbeeld van aan aanpak waarin buitenlandse politiek, economie en politieke en militaire ambities hand in hand gaan. Ook de ‘mondmaskerdiplomatie’ illustreerde dit duidelijk.
Europa’s eigen verhaal
Europa daarentegen knipt keuzes op over afzonderlijke beleidsdomeinen en vele actoren. Een adequaat optreden als geostrategische speler wordt daarmee niet makkelijk.
Maar het meest van al ontbreekt toch de inhoudelijke fundering van een Europese identiteit, als basis voor een eigen geostrategie. De Amerikaanse hegemonie en haar positie als ordenende wereldmacht is aan het afnemen, een trend die al gaande was en door Trumps optreden versneld is. Biden zal dat zeker niet kunnen herstellen. Wel heeft hij opgeroepen tot een ‘liga van democratieën’ die zich tezamen te weer moeten stellen tegen de autocratieën. Het klinkt als een nieuwe Koude Oorlog, waarbij Europa en de VS vanzelfsprekend bij elkaar horen. Europa zal echter zelf zijn positie moeten bepalen en kan zich niet achter het onbetrouwbaarder wordende Amerika blijven verschuilen. De vraag is en blijft wat de grondslag voor die Europese identiteit is.
Het zelfbeeld van Europa is het beeld te werken aan een ideaal van een universeel, neutraal en machtsvrij internationaal podium. De coronacrisis heeft duidelijk gemaakt, dat dit geen reëel beeld van de mogelijke toekomstige wereldorde is. Er is een multipolaire orde aan het ontstaan, waarin Europa eerst nog zelfs de ambitie moet ontwikkelen een eigen pool te zijn en de taal van de macht te leren spreken. Het Europese ‘statengezelschap’ zoals Van Middelaar het noemt heeft een eigen historische en culturele identiteit waarop een eigen verhaal rust. Er moet echter wel de wil zijn dit verhaal politiek vorm te geven. Dat is nog geen eenvoudige opgave, niet alleen omdat de EU veel vormen van versnippering kent, maar vooral omdat de lidstaten de strategische belangen anders definiëren.
Van Middelaar wenst ons toe, dat we tot een gedeelde strategische visie komen vóór Vrouwe Fortuna ons op onze kwetsbaarheden komt wijzen. Nu, sinds het uitbreken van de oorlog in Oekraïne, moeten we vaststellen dat deze Vrouwe Fortuna toch eerder aanklopte. En de vreugde om de aanvankelijke eenheid in reactie is ook al weer voorbij, oude en nieuwe tegenstellingen openbaren zich. Van Middelaar ziet zich een ongewisse wedren tussen kwetsbaarheid en politieke kracht afspelen. Je kunt het niet treffender zeggen.
Tot slot
De aanleiding voor Van Middelaars boek was het Europese pandemonium van de coronacrisis. Het manoeuvreren van Europa levert ook het belangrijkste illustratiemateriaal. Maar uit het hele boek blijkt een diepgaande kennis van geschiedenis en werking van de unie, en van de strategische omgeving waarin zij opereert. Het was voor mij daarmee een van de leerzaamste boeken over de Europese Unie. Het valt me daarin ook op, dat de recent ontbrande oorlog in Europa Van Middelaars analyse van Europa’s kracht en zwakheid niet echt verandert. Geschiedenis is een sterke kracht. De oorlog bewijst het, de reactie van Europa ook. Een aanrader, dit boek.